Le code de l’urbanisme ne rassemble pas seulement les règles qui encadrent les travaux de construction (ou de démolition). Il prévoit un ensemble de mesures coercitives pour en assurer l’effectivité.
Méconnaître les obligations imposées par le droit de l’urbanisme caractérise le plus souvent une infraction pénale, susceptible d’être poursuivie devant le Tribunal correctionnel.
L’infraction la plus évidente est la construction qui n’a pas été préalablement autorisée : parce que le permis de construire a été refusé, ou que les travaux ne suivent pas le projet autorisé…
Mais il peut s’agir de la simple installation d’un abri de jardin, quand bien même sa taille ne nécessiterait aucune autorisation préalable, si le plan local d’urbanisme les interdit dans ce secteur.
Le maire (ou le président de l’intercommunalité le cas échéant) dispose de pouvoirs de police administrative, indépendamment du volet pénal, depuis le 1er janvier 2020.
La mise en demeure de régulariser
Si des travaux ont été entrepris ou exécutés sans respecter les règles d’urbanisme, le maire commencera par dresser un procès-verbal. C’est une étape importante, qui conditionne la régularité de la procédure ensuite. Il n’est pas la seule autorité compétente : cela peut être la police judiciaire, le préfet, le ministre…
Le constructeur est informé qu’une mise en demeure est susceptible d’intervenir pour régulariser la situation. Il est invité à présenter des observations, qui viseront à convaincre le maire qu’il n’existe aucune infraction ou à lui assurer que tout sera mis en œuvre pour revenir à la légalité.
Si le maire l’estime nécessaire, il mettra l’intéressé en demeure de se mettre en conformité ou de déposer une demande d’autorisation. Il lui impartit un délai qui doit tenir compte de la nature de l’infraction et des moyens d’y remédier. Ce délai peut être prolongé si la situation le recommande et que le maire l’accepte.
L’astreinte administrative
S’il l’estime nécessaire, le maire peut prévoir une astreinte (qui ne peut dépasser 500 euros par jour de retard) qui sera mise à la charge du constructeur s’il ne régularise pas.
Cette astreinte peut être prévue dans la mise en demeure elle-même ou intervenir postérieurement.
Une fois prononcée, l’astreinte est recouvrée par la voie d’un titre exécutoire : le maire n’a pas besoin de saisir préalablement un juge, c’est ce qu’on appelle le privilège du préalable. Le titre de perception doit comporter certaines mentions obligatoires et permettre de comprendre le calcul de la somme réclamée.
Il est également possible d’obliger l’intéressé à consigner une somme d’argent, qui sera restituée au fur et à mesure que la régularisation avance.
Faire obstacle au recouvrement de l’astreinte
L’astreinte et le titre exécutoire sont deux décisions administratives distinctes, dont il est possible de contester la légalité devant le Tribunal administratif.
La première relève du contentieux dit de « l’excès de pouvoir » : le juge se place à la date où la décision a été prise pour apprécier sa légalité. Son seul pouvoir est l’annulation. Ce recours n’est pas suspensif, il faut introduire en parallèle un référé-suspension pour empêcher l’exécution.
La seconde relève du contentieux dit de « pleine juridiction » : le juge se place à la date où il statue et ses pouvoirs sont plus larges : annuler, recalculer la somme, décharger partiellement le requérant… Introduire une opposition au titre aura pour effet d’en suspendre l’exécution, jusqu’à que le Tribunal tranche.
Dans un récent arrêt d’avril 2023, la Cour administrative d’appel de Paris a apporté une précision importante sur l’articulation entre ces deux contentieux.
Si l’on ne conteste pas la légalité de l’astreinte elle-même durant le délai de recours imparti, il n’est plus possible de se prévaloir de son illégalité ensuite, au stade du titre exécutoire : il est donc indispensable de solliciter l’annulation de l’astreinte (et de la mise en demeure le cas échéant si elle incluait cette astreinte).
Cette règle ne s’impose pas en revanche à la mise en demeure : il est possible d’exciper de son illégalité au moment de contester l’astreinte, même si elle est devenue définitive, car la jurisprudence considère qu’elles forment une « opération complexe ».
Pour prendre rendez-vous en droit de l’urbanisme, c’est ici.
A consulter également, notre article sur la régularisation du permis de construire.